行政规定的性质探讨(doc 20页)

一、序言
二、行政规范体系的结构与判断标准
三、判断标准的基础：行政职权体系的纵向等级或内外区别
四、行政规范体系中的行政规定

一、序言
（一）问题的提出
在我国，行政规定是什么，这是个看似简短实则极为复杂的问题。
其简单之处在于将我国行政规范性文件中不属于法律规范的部分起了统一的名称，由此为判断行政规范性文件中的法律规范和非法律规范树立了一个标志。
行政规定的概念是由《行政复议法》提出的。在1999年4月29日经第九届全国人大常委会审议通过的该法中，第7条和第26条中第一次开创性地建立起了对行政机关所制定的“规定”的行政审查制度（为了与作为一般用语的“规定”以及作为动词使用的“规定”有所区别，以下称为“行政规定”）。这项具有十分重大的意义[1] 的制度在诞生的同时也向行政法的理论界和实务界提出了一系列的课题[2] ，并且在施行后不久就在实践中引起反响[3] 。
在《行政复议法》中，立法者用行政规定这个概念划分出了一类制度现象。即行政规定是有别于行政法规、规章。行政法规和规章是法，而行政规定是除行政法规和规章之外的行政文件[4] 。
简而言之，行政规定不是法。
但是，行政规定又是极其复杂的。其复杂之处在于如果从规范性的角度看，行政规定在现实的行政活动中表现出的性质是不统一的，时常难以将其与法律规的作用相区别。
其实《行政复议法》在立法时也已经遭遇了这种境况。《行政复议法》之所以将行政规定纳入其调整范围之中，其原因在于行政规定这种规范性文件“本身不合法的情况下，行政机关直接适用该规范性文件作出具体行政行为，在实质上构成行政违法行为”[5] 。这里，《行政复议法》指出了行政规定具有对一般社会成员具有规范功能。换而言之，该法建立对行政规定审查的制度，正是因为要解决行政规定的这种规范性与合法性之间的关系问题。然而，同样对社会成员而言，法或者法律所具有的最大特性也恰恰正是其具有规范性。因此，显然无法凭这点（这是至关重要的一点）在通常意义上来划分出行政法领域中的法律规范与非法律……

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