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行政成本的制度分析
【 作 者】卓越
【作者简介】卓越，厦门大学政治学与行政学系副教授
【内容提要】运用经济学成本——收益的分析方法是研究行政成本的一个基本思路。政府产生的一个理念设计就是要降低社会交易成本，社会主义国家要以“廉价政府”作为实现目标。讲求行政成本可以提高行政效能，降低社会负荷和防止权力腐败。从制度上分析，行政成本居高不下的原因有：政府行为具有垄断性质；行政绩效评估操作困难；行政收入的非价格性；现行的一些财务制度、人事体制和领导体制存在缺陷。有效降低行政成本必须引入竞争机制、优化行政成本结构、改革现行的财政预算制度和人事管理体制。
【关 键 词】行政成本/经济分析/制度分析/体制创新
【 正 文】
　　行政成本是行政学的基本命题，但在现今行政学研究领域中，它又是薄弱环节。对行政成本居高不下的原因进行制度分析是一种探源式的方式，同样，解决这个难题也必须靠体制创新。
　　 一
　　行政成本可以定义为政府组织在为社会提供公共服务，生产公共产品的活动过程中投入的人力、财力和物力资源。行政成本是行政学的基本命题，但学术界对此进行正面和系统的研究却很少，为此，我们的分析首先从行政成本的结构开始。
　　运用经济学成本——收益的分析方法，是我们进行行政成本研究的基本思路。按照美国经济学家加里·贝克尔的理解，人类一切行为其实都蕴含着效用最大化的经济性动机，都拥有尽量小的成本换取尽量大的收益要求。政府行为也应该适用这种方法。经济学的分析方法具有简洁、客观的特征，能够比较透彻地把握整个行为过程。正因为如此，近几十年来，用经济的方法来研究政治科学的公共选择理论成为政治学、行政学领域的显学。政府在提供公共物品、满足不同偏好，实现行政目标的过程中，无论是政府管理自身的行政组织的构筑、行政人员的录用、行政领导的迁调，还是政府管理社会的行政许可、行政强制、行政处罚，如此等等，都有一个成本耗费问题。比较起来，政府成本结构与企业成本结构在内在要素的比重关系上有所不同。经济学家鲍莫尔在他的公共支出微观模型中，将生产性企业界定为累进部门，而把政府公共服务部门、旅游业等划归为非累进部门。按照这样一种理论，在企业生产中，劳动技术是可以确定的目标，劳动技术及其物化对生产率的影响很大。因此，技术成本在企业生产成本结构中居于重要位置，企业生产的其他要素成本，如劳动过程明确就是生产最终产品的中介，资本和劳动力在生产过程中可以相互替代。而在政府生产成本结构中，人力成本和管理成本的比重最高，物力成本也是一个基本要素。政府的人力成本包括公务人员的工资、奖金、培训、保健等耗费；管理成本是指在决策、执行、协调、咨询和信息运作过程中的费用；物力成本有办公场所、办公设备、物质能源等项目。按照鲍莫尔的观点，政府生产过程中的劳动技术具有不确定性和模糊性，政府生产运用劳动技术亦具有模糊性，对劳动设备的依赖也低于企业生产。
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