公共财政的民主基础(doc 15)

一、 公共财政的含义

　　　　公共财政是与市场经济相适应的政府为纳税人提供公共产品的法治财政。公共财政是指市场经济条件下的财政，在市场经济条件下，相对市场机制而言，政府的职能是弥补市场的缺陷，满足社会公共需要，财政则是实现政府职能的物质基础。正是因为市场经济条件下财政存在和发展的主要依据在于满足社会公共需要，市场经济条件下的财政亦被称为“公共财政”。依据西方财政学理论，财政之所以有必要存在是因为有一类可以满足公共需求，但却无法通过市场机制自发供给的公共产品必须由政府这个公共主体予以提供，因为政府提供公共产品是采取非市场方式的，不具有赢利性，且对所有的主体一视同仁，平等地提供服务、平等的收取费用，再加之民主代议制度下必须符合建立在个人利益基础上的公共利益，接受选民的监督，因此这种财政活动具有明显的公共性，故而称之为公共财政 [1]。

　　本来，财政的英文是Public Finance，即公共财政。在西方国家里，财政就是公共财政，而在我国，财政的概念是指计划经济体制下的财政，或现在意义的基础财政，公共财政是市场经济条件下的财政。因此，在我国的语境下探讨公共财政别有一番风味。

　　公共财政是按国家(政府)提供公共商品的决策方式来划分的类型，与此相对应的应是“家计财政”和“计划财政”。在公共财政模式下，经济建设投资支出的比重，随着市场经济发展阶段的变化而改变，著名发展经济学家罗斯托和财政学家马斯格雷夫关于“公共支出增长的发展模型”大致为我们在公共财政模式下安排经济建设投资支出的比重提供了定性参考，但具体比重则要视经济发展的具体情况而定。搞公共财政的目的在于根据社会主义市场经济下社会公众的意愿来提供公共物品，满足社会成员的社会公共需要，从而通过财政与市场的分工与合作，充分发挥两种机制各自的优势，尽可能提高全社会资源配置的效率，使有限的资源更好地满足全社会成员不断增长的物质文化生活的需要。

　　公共财政有几个鲜明的特征，首先就是要以满足公共需要为主要目标和工作重心。而以提供公共产品和服务作为基本方式，是公共财政的第二个特征。这个要领要处理的是政府和市场的关系。市场应该成为资源配置的基础机制，以寻求生产力的最大解放和最高的总体效益。事实证明，千千万万市场主体分散决策这种运行机制、资源配置机制，更有利于解放生产力。但是市场有缺陷，有其失灵的领域，我们就必须在这些领域，特别是在公共产品和服务不能有效提供的领域，由政府担负起应该负的责任，职能应该到位。公共财政的第三个特征就是要以权力制衡的规范的公共选择作为决策机制。公共财政必须实行政府理财的宪政化、法治化、民主化。税收所得的收入和支出要绝对分开。收税的机关不能决定钱如何使用。第四个和公共财政紧密相连的基本特征，是公共财政在管理运行上必然是以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为基本管理制度。这里说到的公开性又是和公共财政的表述直接呼应的，就是不能把什么都放在桌面下藏着，由部门内部少数知情人来讨论，而是要最大限度地把信息提交给社会成员。但除特殊的机密外，如某些国防问题。除此之外，应该公开的一定要有公开性，公开性要具体落实在透明度上。

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